Pemekaran Provinsi Sumatera Pantai Timur: Ujian Reformasi dan Desentralisasi di Sumatera Utara

[fusion_dropcap color="var(--awb-color8)" class="fusion-content-tb-dropcap"]U[/fusion_dropcap]jian Reformasi di Sumatera Pantai Timur

Di tengah dinamika otonomi daerah pasca-Reformasi 1998, wacana pemekaran Provinsi Sumatera Pantai Timur (Sumpatim) — mencakup enam kabupaten/kota: Asahan, Batu Bara, Labuhanbatu, Labuhanbatu Utara, Labuhanbatu Selatan, serta Kota Tanjungbalai — muncul bukan sebagai euforia politik semata, melainkan sebagai respons struktural atas kegagalan tata kelola spasial yang telah berlangsung selama beberapa dekade. Usulan ini perlu dibaca sebagai manifestasi dari apa yang oleh Aspinall dan Fealy (2003) disebut sebagai “the rise of the local” — kebangkitan aspirasi daerah yang sebelumnya direpresi oleh negara sentralistik Orde Baru, dan kini menuntut keadilan distributif dalam era reformasi.

Argumen pro-pemekaran Sumpatim bertumpu pada fondasi teoritis yang kokoh. Teori desentralisasi fiskal Wallace Oates (1972) memberikan kerangka normatif yang paling sering dikutip: dalam Decentralization Theorem-nya, Oates menyatakan bahwa penyediaan barang publik akan selalu lebih efisien jika dilakukan oleh pemerintah lokal yang lebih dekat dengan konstituennya, dibandingkan oleh pemerintah pusat yang menyeragamkan preferensi yang sesungguhnya beragam. 

Dalam terminologinya, tingkat kesejahteraan (welfare level) akan selalu sama atau lebih tinggi ketika pemerintah lokal menyediakan output Pareto-efisien bagi yurisdiksinya masing-masing, ketimbang pemerintah pusat yang memaksakan satu output seragam di seluruh wilayah. Jarak geografis wilayah pesisir timur Sumatera Utara dari pusat pemerintahan di Medan bukan sekadar masalah logistik — ia adalah hambatan epistemik dimana pemerintah provinsi secara struktural kurang mampu memahami preferensi, kebutuhan, dan potensi lokal wilayah yang berada jauh dari jangkauannya.

Namun teori semata tidak cukup. Kerangka teoritis Oates ini perlu dipertemukan dengan realitas empiris pemekaran Indonesia yang sesungguhnya jauh lebih kompleks dan ambigu.

Fitrani, Hofman, dan Kaiser (2005) dalam studi empiris mereka yang paling komprehensif tentang proliferasi pemerintah lokal di Indonesia pasca-2001 menemukan bahwa proses yang disebut pemekaran — secara harfiah berarti “mekar” — telah mengubah secara dramatis peta administrasi Indonesia. Dari 292 pemerintah lokal sebelum desentralisasi, angka ini melonjak ke 434 pada 2004, dengan mayoritas pertumbuhan terjadi di luar Jawa. Sumatera sendiri mencatat angka pertumbuhan pemerintah lokal sekitar 78,4 persen dalam periode 1998–2004 — tertinggi setelah Papua/Maluku.

Studi ini mengidentifikasi empat hipotesis yang mendorong pemekaran: dispersi administratif (administrative dispersion), preferensi akan homogenitas, insentif fiskal (fiscal spoils), dan perburuan rente birokrasi-politik (bureaucratic and political rent-seeking). Yang relevan bagi kasus Sumpatim adalah dua hipotesis pertama: wilayah pesisir timur Sumatera Utara secara geografis sangat luas dan berpopulasi tersebar, yang secara empiris terbukti meningkatkan probabilitas pemekaran dalam model regresi logit Fitrani dkk. Mereka menemukan bahwa luas wilayah (log area) adalah prediktor paling konsisten dan signifikan secara statistik dalam mendorong pemekaran — jauh lebih kuat daripada kekayaan sumber daya alam atau faktor identitas etnis.

Ini penting sebagai basis argumentasi Sumpatim, yaitu urgensi pemekaran di sini lebih bersandar pada argumen efisiensi administratif dan kedekatan pemerintahan daripada pada klaim identitas sempit, yang secara teoritik jauh lebih kuat.

Namun Fitrani dkk. juga memberikan peringatan yang tidak boleh diabaikan. Mereka mencatat bahwa “political considerations had been very dominant in past approvals of the regions” — sebuah pengakuan dari Mendagri sendiri yang dikutip dalam studi tersebut. Insentif fiskal dari Dana Alokasi Umum (DAU) yang bersifat lump sum menjadi magnet yang tidak murni, dimana daerah baru mendapatkan jatah DAU tersendiri terlepas dari kapasitas fiskalnya, menciptakan insentif perburuan rente yang bisa mendistorsi tujuan pemekaran dari efisiensi layanan publik menjadi perluasan jabatan birokrasi dan proyek konstruksi. 

Terhadap risiko ini, Sumpatim perlu membangun naskah akademis yang secara eksplisit menjawab pertanyaan: apa bukti bahwa pemekaran ini akan meningkatkan kualitas layanan publik, bukan sekadar menambah jumlah eselon?

Vedi R. Hadiz, dalam kontribusinya pada volume Aspinall dan Fealy (2003), memberikan analisis yang tajam tentang Sumatera Utara secara khusus. Ia menggambarkan reformasi di Sumatera Utara sebagai “uncompleted” — tidak tuntas. Transisi dari sentralisme Orde Baru tidak menghasilkan demokrasi lokal yang substansif, melainkan rekonfigurasi jaringan patronase lama di bawah wajah-wajah baru. Elit politik lokal yang sebelumnya bergantung pada Golkar bermigrasi ke partai-partai baru, tetapi membawa serta logika distributif yang sama: kekuasaan lokal sebagai akses terhadap sumber daya ekonomi.

Dalam konteks ini, usulan pemekaran Sumpatim tidak berada dalam ruang hampa. Aspinall dan Fealy (2003) menegaskan bahwa proses desentralisasi Indonesia secara inheren adalah proses politik, bukan sekadar administratif. “Decentralisation and the associated jurisdictional change are inherently political processes intertwined with Indonesia’s transition to democracy,” tulis Fitrani dkk. (2005). Ini berarti bahwa evaluasi terhadap Sumpatim harus jujur tentang siapa yang mendapat manfaat dari pemekaran ini, dan bagaimana desain kelembagaan baru dapat mencegah reproduksi pola-pola lama.

Aspinall dan Fealy juga mencatat bahwa dinamika putra daerah — tuntutan agar “anak daerah” mengendalikan pemerintahan lokal dan mendapat preferensi ekonomi — adalah salah satu kekuatan penggerak terkuat dalam politik desentralisasi Indonesia. Di wilayah pesisir timur Sumatera Utara, sentimen serupa hadir dalam narasi bahwa wilayah ini telah terlalu lama menjadi “halaman belakang” Medan. 

Narasi ini sah secara politis, tetapi harus dikomunikasikan dengan basis data yang terukur: berapa persen anggaran pembangunan provinsi yang selama ini mengalir ke enam kabupaten/kota ini dibandingkan bobot populasi dan kontribusi ekonomi mereka?

Pelajaran dari Gorontalo dan Kepri

Keberhasilan Gorontalo dan Kepulauan Riau sering dikutip sebagai validasi empiris bagi argumen pemekaran Sumpatim. Gorontalo, yang memisahkan diri dari Sulawesi Utara pada tahun 2000, memang mencatatkan perbaikan indikator pembangunan pasca-pemekaran. Kepri, dengan Batam sebagai Free Trade Zone (FTZ) maritim yang menangkap investasi ASEAN lewat posisi strategisnya di Selat Malaka, mencatat pertumbuhan ekonomi sebesar 7,48 persen pada 2025 — melampaui rata-rata nasional 5,08 persen (BPS, 2025).

Namun Fitrani dkk. (2005) mengingatkan bahwa “it is premature to judge what the governance and service delivery implications of the proliferation of regions will be.” Studi mereka menemukan bahwa daerah-daerah yang memisahkan diri cenderung memiliki tingkat kemiskinan lebih tinggi, rata-rata pendidikan lebih rendah, dan kapasitas aparatur yang lebih terbatas dibandingkan daerah induknya. 

Kepri dan Gorontalo berhasil justru karena memiliki modalitas khusus: Kepri punya Batam dengan infrastruktur dan investasi asing yang sudah terbangun, sementara Gorontalo mendapat perhatian nasional yang luar biasa di era Gus Dur. Pertanyaannya: apa modalitas spesifik Sumpatim yang tidak dimiliki daerah-daerah pemekaran lain yang gagal?

Jawaban untuk pertanyaan ini sesungguhnya ada. Wilayah Asahan, Labuhanbatu, hingga Tanjungbalai menguasai pesisir timur Selat Malaka — jalur yang dilalui oleh sekitar 40 persen volume perdagangan dunia (UNCTAD, 2023). Posisi geoekonomi ini menjadi aset yang tidak dimiliki oleh kebanyakan daerah pemekaran lain. Dalam kerangka Indonesia-Malaysia-Thailand Growth Triangle (IMT-GT), Sumpatim berpotensi menjadi titik simpul baru yang menghubungkan jaringan produksi sawit, perikanan laut dalam, dan logistik maritim regional. Kajian akademis komite persiapan memproyeksikan GRDP Sumpatim dapat mencapai 7,2 persen pasca-pemekaran melalui optimalisasi sektor-sektor ini — sebuah angka yang membutuhkan verifikasi metodologi yang transparan agar tidak sekadar menjadi angka aspirasional.

Kajian akademis dari komite persiapan memproyeksikan bahwa pertumbuhan ekonomi (GRDP) Sumpatim dapat mencapai 7,2% pasca-pemekaran. Angka ini didorong oleh optimalisasi sektor perikanan, pengembangan pelabuhan internasional, dan hilirisasi industri sawit.

Sumpatim tidak sekadar mereplikasi sukses Gorontalo dalam hal infrastruktur, tetapi berpotensi menjadi “mesin pertumbuhan” baru dalam kerangka kerja sama internasional Indonesia-Malaysia-Thailand Growth Triangle (IMT-GT).

Memang benar, Mendagri Tito Karnavian mengonfirmasi bahwa moratorium Daerah Otonom Baru (DOB) belum dicabut, mengingat lebih dari 330 usulan telah terkumpul. Namun, pemerintah juga menekankan pentingnya kajian matang—dan di sinilah keunggulan Sumpatim yang telah disiapkan melalui naskah akademik yang komprehensif.

Catatan dari Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) menunjukkan mayoritas provinsi hasil pemekaran, termasuk Gorontalo dan Kepri, berada dalam kategori “oke” secara ekonomi-politik. Data ini menjadi bukti kuat bahwa kebijakan moratorium yang berpijak pada PP 78/2007 perlu dievaluasi secara objektif untuk menjawab tantangan era pasca-pandemi.

Pemekaran Sumatera Pantai Timur adalah ikhtiar untuk mendekatkan negara kepada rakyatnya. Ini bukan sekadar membagi wilayah, melainkan upaya mendistribusikan pusat-pusat pertumbuhan agar tidak lagi terjadi “Jawa-sentris” atau bahkan “Medan-sentris”.

Jika dikelola dengan visi jangka panjang, Sumpatim akan bertransformasi dari sekadar wilayah perlintasan menjadi benteng ekonomi maritim Indonesia. Mengaktifkan otonomi Sumpatim berarti memberikan ruang bagi kesejahteraan untuk tumbuh lebih cepat di sepanjang pesisir Selat Malaka. Sudah saatnya kita melihat otonomi bukan sebagai ancaman fiskal, melainkan sebagai investasi strategis bagi kejayaan masa depan.

Subsidiaritas, Moratorium, dan Arsitektur Kelembagaan

Secara teoretis, pemekaran Sumpatim juga dapat diperkuat dengan prinsip subsidiaritas yang diadopsi dari tradisi hukum Uni Eropa: urusan pemerintahan harus diserahkan kepada tingkat pemerintahan yang paling rendah namun paling kompeten untuk menanganinya. Ini sejalan dengan amanat UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 32, yang mengatur akuntabilitas fiskal daerah otonom.

Moratorium Daerah Otonom Baru yang masih berlaku, dengan lebih dari 330 usulan yang telah terakumulasi di Kemendagri, mencerminkan kehati-hatian yang dapat dipahami. Fitrani dkk. (2005) merekomendasikan bahwa “the national executive and the DPR may want to agree on what might be a suitable number of local governments in the medium term, and target annual approvals accordingly.” Rekomendasi ini relevan: moratorium bukan instrumen pelarangan permanen, melainkan mekanisme seleksi yang membutuhkan reformasi kriteria, bukan penghapusan.

Yang dibutuhkan adalah apa yang Fitrani dkk. sebut sebagai “effective institutional framework for the creation of local governments as part of a strategic approach to consolidating Indonesia’s decentralisation.” Sumpatim memiliki peluang untuk menjadi contoh pemekaran yang diproses dengan transparansi dan rigor akademis yang lebih tinggi dari standar yang selama ini berlaku — di mana, sebagaimana ditemukan Fitrani dkk., penilaian terhadap 19 indikator dan 43 sub-indikator dalam PP 78/2007 “does not appear to have been a guiding or binding constraint” dalam praktik persetujuan legislatif.

Pemekaran Sumatera Pantai Timur adalah sebuah ikhtiar untuk mendekatkan negara kepada rakyatnya. Ia berakar pada logika teoritis yang sah — teori federalisme fiskal Oates, prinsip subsidiaritas, dan argumen dispersi administratif yang didukung bukti empiris. Ia juga terinspirasi oleh contoh-contoh nyata keberhasilan pemekaran di Indonesia. Namun ia harus dikerjakan dengan kejujuran intelektual: mengakui risiko perburuan rente, membangun mekanisme akuntabilitas yang kuat sejak awal, dan menjawab pertanyaan tentang kapasitas fiskal awal secara transparan.

Aspinall dan Fealy (2003) mengingatkan kita bahwa desentralisasi Indonesia pada dasarnya adalah “a dramatic reworking of the country’s political landscape” yang belum selesai. Sumpatim adalah salah satu halaman dari naskah reformasi yang masih ditulis. Seperti Kepri yang bangkit dari bayang-bayang Riau, Sumpatim berpotensi melahirkan wajah Sumatera yang lebih efisien, inklusif, dan kompetitif — tetapi hanya jika ia dibangun bukan hanya sebagai proyek politik, melainkan sebagai proyek peradaban. Amanat Reformasi 1998 menuntut keberanian untuk membangun sesuatu yang benar-benar lebih baik dari yang ditinggalkan.

Daftar Referensi

Aspinall, Edward dan Greg Fealy (eds.). 2003. Local Power and Politics in Indonesia: Decentralisation and Democratisation. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS).

Badan Pusat Statistik (BPS). 2025. Berita Resmi Statistik: Pertumbuhan Ekonomi Indonesia Triwulan IV-2024. Jakarta: BPS.

Fitrani, Fitria, Bert Hofman, dan Kai Kaiser. 2005. “Unity in Diversity? The Creation of New Local Governments in a Decentralising Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 41(1): 57–79. DOI: 10.1080/00074910500072690.

Hadiz, Vedi R. 2003. “Power and Politics in North Sumatra: The Uncompleted Reformasi.” Dalam Edward Aspinall dan Greg Fealy (eds.), Local Power and Politics in Indonesia: Decentralisation and Democratisation. Singapore: ISEAS, hlm. 119–131.

Oates, Wallace E. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Republik Indonesia. 2014. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244.

Republik Indonesia. 2007. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2007 Nomor 162.

UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). 2023. Review of Maritime Transport 2023. Geneva: United Nations Publications.